國稅發〔2001〕118號
各省、自治區、直轄市和計劃單列市國家稅務局、地方稅務局：
1994年新稅制實施以來，為了適應日趨激烈的偷騙稅與反偷騙稅斗爭形勢，各級稅務機關根據深化稅收征管改革的總體部署，積極探索，勇于實踐，初步建立了以專業化管理和各環節分工制約為標志的新型稽查體系。以《稅務稽查工作規程》為重點的各項制度的實施，促進了稽查執法的規范、公正和效率。但應當看到，現在的實際情況與改革的總體目標尚有一定差距。主要表現：第一，稽查工作思路不夠清晰，稽查體制沒有理順，稽查職責不夠分明，工作機制不夠完善。第二，稅務檢查職責交叉重迭，缺乏統一性，多頭重復檢查，效率不高，增加了納稅人的負擔。第三，對稅務檢查實施環節的監控不夠嚴密，難以杜絕弄虛作假、查而不報、查多報少、避重就輕、徇私舞弊。第四，辦案機構不健全，辦案力量不足，辦案隊伍素質不高，辦案裝備技術落后，在很大程度上制約辦案效率。
為了從根本上解決上述問題，保證稽查工作的健康發展，既要強化稽查的內部監督制約機制，又要疏通稽查的外部監督制約渠道，建立稽查運行機制的保障力量和糾編程序，確立稽查各個環節之間銜接緊密、分工明確、權責清晰、均衡協調的關系，保證稽查職能的充分發揮。為此，總局提出“十五”時期全國稽查工作的總體目標：以江澤民同志關于“三個代表”的重要思想為指導，認真貫徹國務院領導提出的“加強征管、堵塞漏洞、懲治腐敗、清繳欠稅”的治稅方針，緊緊圍繞稅務工作中心，以公正與效率為主線，堅持“科技加管理”的方向，結合深化稅收征管改革，扎實推進稽查體制改革和稽查制度創新，進一步增強稽查監督制約機制，加快稽查管理現代化步伐，努力造就一支高素質的稽查隊伍，初步建立統一規范、協調高效的稽查體系。同時，進一步加大執法辦案力度，打擊遏制偷逃騙抗活動，整頓和維護稅收秩序，為改革、發展、穩定大局作出新貢獻。根據上述目標和《國家稅務總局黨組關于加強對稅收執法權和行政管理權監督制約的決定》，現就改進和規范稽查工作提出以下實施意見：
一、樹立正確的執法思想，促進稽查工作健康發展
1.各級稅務機關要認清當前稽查執法面臨的嚴峻形勢，充分認識當前涉稅違法犯罪活動的嚴重性和危害性以及與之斗爭的緊迫性和艱巨性，進一步加強對稽查工作的領導，及時研究解決隊伍建設、工作部署、案件查處、經濟保障等帶有全局意義的重大問題。
2.改革是當今時代的主旋律，稽查領域也要順應潮流，銳意改革創新。稽查改革是稅收征管改革的重要組成部分，是稅務機關面臨的一項重大課題和緊迫任務。推進稽查改革是一個探索、實踐的過程，各級稅務機關要高度重視稽查理論研究，注意參鑒國內外成功經驗，立足于我國現實國情，堅持用科學的理論指導改革實踐，保證稽查改革積極穩妥，循序漸進，避免盲目性和隨意性。省級稅務機關要充分發揮承上啟下的最佳結合點優勢，積極對稽查改革的指導思想、內容、方式、目標進行理性思考和調查論證，為全面推進這項改革提供現實依據。總局將組織力量起草論證《稅務稽查條例(草案)》，爭取盡快上報國務院審議通過，以進一步規范稽查執法行為，鞏固稅收征管改革成果。
3.通過稅收征管改革合理確定稽查與征收、管理的分工關系，實現權利能力與責任能力的統一。稽查局除承擔稽查管理職責處，其重要任務是調查處理稅收違法案件，必須嚴格遵守《稅收征收管理法》和《行政處罰法》規定的職權和程序，堅持實事求是，正確處理打擊不法與保護合法、辦案質量與辦案數量的關系。要堅決排除地方、部門保護主義的干擾，嚴格執法，秉公辦案。
二、改革稽查體制，理順稽查職能
4.積極推進稽查體制改革，為稽查事業的發展注入新的活力。根據稅收征管改革的總體部署，在市(地)、縣(市)兩級逐步實行一級稽查體制。在市(地)的全部城區、直轄市的區和縣(市)的全域集中設立稽查局進行一級稽查；在大城市或城區較大、交通不便的城市，市稽查局可以適當設立少數分支機構或派出機構，以保證有限的稽查力量充分使用。具體實施形式，由省、自治區、直轄市稅務局結合本地區實際進行確定。總局和省局都要選擇一些地區進行試點，為全面推行統一稽查體制積累經驗和提供依據。
5.根據總局關于加速稅收征管信息化建設推進征管改革的工作意見提出的信息化和專業化的思路，按照權責一致和精簡效能的原則，科學調整稽查機構，合理確定職責權限，從而理順工作關系，優化人員結構，充實一線力量，明確崗位責任，增強執法效能。要建立健全稽查局與其他專業局的信息共享和協調制度。
6.總局稽查局和省、自治區、直轄市稅務局稽查局以系統業務管理為主并具有直接辦案職能；省以下稅務局稽查局以實施稽查、辦案為主并具有系統業務管理職能。各級稽查局必須嚴格依照總局印發的《稅務稽查工作規程》確立的分工制約的原則，建立選案、檢查、審理、執行機構。
7.稽查必須實行歸口管理和統一計劃。要認真貫徹國務院批準總局和國家經貿委、財政部、審計署等部門聯合發布的《控制對企業進行經濟檢查的規定》和總局《關于實行稅務檢查計劃制度的通知》，統籌安排，注重實效，保證質量，避免多頭檢查或不必要的重復檢查。對納稅信譽一向良好的納稅人可以在一定時間內免予稅務檢查，最大限度地減輕納稅人的負擔。
三、完善稽查工作機制，強化監督制約功能
8.建立高效、協調、規范的稽查指揮系統。爭取在2003年底之前逐步形成上下一體、信息暢通、反應靈敏、指揮有力的稽查運行機制，健全查辦跨地區大案要案的指揮協調、協助辦案的稽查協作網絡。對于一些重大案件的查處，上級稅務機關要給予大力支持和具體指導，必要時可以直接查辦或迅速派人參辦或督辦。對于跨地區重大的案件，上級稅務機關可以統一部署或調遣力量進行查辦。總局和省局要建立稽查骨干“人才庫”，為充分發揮指揮協調能力、辦理重大案件提供必要的組織保障。
9.發揮全國稅務機關在查辦稅收違法案件中的整體優勢，在各個領域廣泛開展稽查協作。各地、各級稅務機關之間要互通信息，密切合作。案件涉及其他地區的，有關地區稅務機關要從大局出發，積極協助主辦地區稅務機關調查，收集證據；對函求協查的事項，要及時反饋結果。受托方與委托方對協查事項意見不一致的，及時報請共同的上級稅務機關協調解決，不得片面強調困難不予合作，不得以任何借口敷衍應付或扯皮推諉。對不履行協助義務，阻撓、抵制查處或包庇、袒護不法分子的，要堅決依法追究有關人員的責任。要充分發揮“金稅工程”中協查系統功能，搞好增值稅專用發票的協查工作。總局將抓緊研究制定《稅收違法案件協查辦法》，對協查相關事項和責任作出明確規定。
10.積極拓展發現偷稅、騙稅等案件線索的途徑，提高發現稅收違法行為的能力。注意結合執法辦案，研究當前涉稅違法犯罪的特點和規律，針對增值稅、個人所得稅和出口退稅等重點環節和薄弱環節進行嚴密監控和稽查，把稅款流失減少到最低限度。
11.加強稽查案件的跟蹤監控，辦案的每一環節、每一層級都要納入案件管理系統。要在稽查局確定案源管理機構，負責擬訂稽查工作計劃和選擇稽查對象，并負責稽查案件的登記管理和跟蹤監控。案源管理機構選擇的稽查對象，檢查機構初查認為需要立案調查的，報經稽查局長批準后進行。檢查機構收集的事實證據和提出的定性處理意見，審理機構負責審查提出意見報稽查局領導決定。
12.實行重大稅收違法案件集體討論制度。稽查局查辦的、達到規定標準的重大稅收違法案件，一律提交主管稅務局案件審理委員會審理；每年提交案件審理委員會審理的案件未達到總局規定比例的，應當調整標準。凡提交案件審理委員會審理的案件，一律以主管稅務局的名義發出稅務行政處罰告知書和作出稅務處理(處罰)決定。
13.完善稅務稽查案件復查制度。各級稽查局要認真執行總局印發的《稅務稽查案件復查暫行辦法》，有針對性地對下級稽查局查結案件的復查。各地稅務局也要加強對所屬稽查局查結的案件進行復查。復查重點要突出，復查比例要適度，任何復查都要納入稅務檢查計劃，最大限度地控制對納稅人的檢查次數。復查內容主要包括：是否查深查透，稅務處理(處罰)決定認定的事實是否清楚，證據是否確鑿，適用依據是否正確，程序是否合法，內容是否適當，是否超越或濫用職權等。對復查發現的問題要及時糾正，并按規定對直接責任人員進行追究。
14.制訂稅收違法行為處罰具體標準。總局將組織各地調查論證，對稅收違法行為進行分類，依照《稅收征收管理法》規定相應的處罰標準，以防止濫用自由裁量權以及處罰畸輕畸重甚至不加處罰的問題。
15.實行大案要案的報告、督辦、通報制度。各地稅務機關必須嚴格執行總局印發的《大案要案報告制度(試行)》和《關于實行重大稅收違法案件督辦制度的通知》。總局還將抓緊制定重大稅務稽查案情通報制度。上級稅務機關發現下級稅務機關的處理(處罰)決定確有錯誤或不當的，應當及時責令糾正，或直接予以撤銷、變更。對隱瞞不報、壓案不辦、查處不力的，給予通報批評，并依法追究有關人員責任。
16.積極推行稽查業務公開制度。要認真貫徹總局印發的《稅務稽查案件公告辦法》，將案件處理結果進行公開，對具有較大社會影響、公眾關注的重大案件要適時報道。要按照總局印發的《稅務稽查業務公開制度(試行)》，進一步公開稽查執法的依據、職責、權限、程序，自覺地把稽查執法活動置于廣大群眾監督之下，真誠歡迎監督，自覺接受監督，將群眾評議意見作為考核稽查局和稽查人員業績的重要依據。爭取建立稅務稽查告知制度，實施稽查時將稅務機關及其稽查人員的主要職權、被查人的法定權利義務等事項依法告知被查人，以促進公正執法、文明辦案。對實施稽查中不履行告知義務而影響被查人合法權利行使的，要依照有關規定嚴肅處理，以保障和監督稽查人員依法行使職權，充分保護被查人的合法權利。
17.積極開展預防偷稅、騙稅工作。通過對偷稅、騙稅發案特點、規律和態勢等定期進行分析，提出防范措施和對策，促進預防機制的建立與完善。各級稅務局長要主動向同級黨委、政府領導匯報，爭取支持，將打擊預防偷稅、騙稅工作納入黨委、政府反腐敗綜合治理的總體格局。要結合辦案認真分析發案單位在管理方面存在的問題，及時提出整改建議，防范和減少違法犯罪。
18.加強策略研究，摸索稽查規律。重點針對偷稅、騙稅手段和違法者反調查活動的特點研究調查方法。要抓住典型，實行分類指導，提高解決疑難問題的能力。對稽查工作中的疑難、復雜問題要組織專題研究。上級稅務機關對下級稅務機關的請示要及時答復，幫助下級稅務機關解決稽查工作中的實際困難。
19.高度重視稽查情報的戰略意義，積極開展稽查情報工作。要依靠現代信息技術，嚴密監控涉稅違法犯罪動向，注意涉稅案件信息的收集和分析利用。要依靠群眾力量和基層組織，建立協稅護稅網絡，加強與公安、檢察、審計、金融、海關、監察、工商等部門的聯系和合作，爭取盡快建立與有關部門聯網的重要情報系統。要積極開展稽查情報工作的國際合作，按照我國締結或參加的條約、協定以及總局印發的《稅收情報交換管理規程(試行)》拓展合作領域，規范涉外稅務互助和情報交換，擴大境外稽查情報來源，充分利用稅收情報開展稽查工作。辦理涉及香港、澳門地區的涉稅案件，要嚴格按照規定同港、澳稅務當局聯系與合作。
四、明確稽查執法責任，實行錯案責任追究
20.針對稽查業務容易出現問題的環節，完善規章制度，嚴格監督檢查，及時糾正和解決存在的問題。要認真抓好《稽查工作規程》等基本制度的貫徹落實；對落實不到位或執行偏差的，堅決糾正，以保證稽查監督制約機制的順利運行。
21.稽查四環節和主管領導都要確立工作責任制。責任到人，量化管理，做到職責清楚，目標具體，賞罰有據，既不能超越權限、濫用職權，又不能應為不為、玩忽職守。要適當確定主要量化指標，以保證稽查執法責任制落實到實處，力求結案率、處罰率、入庫率較快增長，其他稽查質量指標也明顯改善。
22.建立稽查錯案責任追究制度。通過對稽查錯案的糾正和對相關責任者的處分、懲罰，筑起把住辦案質量關的最后一道防線。對各崗位責任人員的失職、瀆職行為都要追究責任，特別是對領導擅斷專行、弄權瀆職、徇私舞弊更要嚴肅處理。對在選案、立案、檢查、審理、決定、執行過程中，故意或重大過失違反法律、行政法規，損害納稅人合法權益和國家利益的，應當依法追究責任。對集體研究作出錯誤行為或共同違法亂紀，以及拒不執行上級決定的，要按其違法違紀情節、后果以及各自所處的地位和作用承擔個人責任和領導責任。
五、規范執法行為，提高辦案效率
23.在保證辦案質量的前提下，切實貫徹經濟原則，提高辦案效率，縮短辦案周期，降低辦案成本，力戒形式主義的繁瑣哲學。要緊緊圍繞公正與效率這個主題，建立稽查質量保障體系，強化稽查質量監督，堅決抵御非法干預，精心構筑“鐵案”工程，努力使所辦的每一起案件有理有據，定性準確，處理適當，經得起歷史檢驗。
24.完善稽查綜合評價標準。衡量稽查績效的基本標準是：辦案數量實事求是，既不定硬性辦案數量指標，也不能有案不辦、壓案不查；辦案質量、效率高，辦案的各個環節符合法律規定；辦案重點突出，社會效果良好；杜絕和減少違法違紀事件發生；辦案的安全防范措施落實。要堅決克服對稽查局下達指令性收入任務指標的錯誤做法。要保證查處稅收違法案件的需要，避免撒網式稽查或屢查納稅大戶的現象，將有限的稽查力量集中使用，將問題較多的領域查深查透。
25.突出工作重點，加大打擊力度。目前虛開增值稅專用發票進行偷稅、騙稅危害尤烈，對開票、受票、中間三個環節都要給予充分重視和有力打擊，盡可能查清虛假發票的流向及其實際抵扣、退稅損失；確實無法查清的，也要及時結案，根據掌握的證據依法進行處理，防止久拖不結。
26.嚴格執法，狠抓辦案。稅務機關要與公安機關密切合作，優勢互補，但要各司其職，各負其責。對于征管、稽查中發現的具有涉稅犯罪嫌疑的，稅務機關應當依法追繳稅款、加收滯納金和行政處罰，及時移送司法機關查處，不得以行政處理代替刑事處理。對涉嫌重大偷稅、騙稅、虛開增值稅專用發票犯罪的，可以直接移送公安機關，控制證據、財產和犯罪嫌疑人；犯罪嫌疑人在逃的，商請公安機關納入追捕逃犯信息系統。移送公安機關處理的案件，要隨時掌握案情并層報上級稅務機關。
27.加大稅收款項追繳力度。稽查局追繳的稅款、滯納金和罰沒收入，要依照總局、中國人民銀行、財政部《關于稅務稽查部門查補收入入庫暫行規定的通知》繳入稽查專戶。稽查局要嚴格按照《稅收征收管理法》有關規定實施稅收保全措施和強制執行措施，有效控制稽查對象的應稅貨物、財產，及時追繳稅收款項。對司法機關在辦案中追回的稅收款項，稅務機關要及時按預算級次繳入國庫。對偷稅、騙稅或欠繳稅款的人需要阻止出境的，依法通知出入境管理機關進行邊控。
28.強化證據意識，全面收集證據，客觀分析證據，正確使用證據。調查取證必須按照法定程序和職權進行，既要依法收集當事人的有責和責重的證據，又要依法收集當事人無責和責輕的證據。稅務機關作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的陳述、申辯、聽證等法定權利，充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核；成立的，應當采納；不得因當事人申辯而加重處罰。
29.簡化稽查文書的種類和內容，改進稽查文書的格式和要素，強化對證據、事實的分析，著重增強稅務處理(處罰)決定的認證性和說理性。制訂稽查文書的使用規則，提高稽查文書的制作質量。
六、全面引入競爭激勵機制，加強稽查執法隊伍建設
30.經濟全球化進程加速，信息技術迅猛發展，電子商務活動方興未艾，我國即將加入WTO，都會給稅收征管帶來了諸多難題，稽查工作也面臨著新的挑戰和考驗。稅收法律、行政法規在稽查領域能否正確貫徹執行，稽查執法能否實現公正與效率，除了需要科學嚴密的法制保障外，關鍵取決于稽查人員政治、業務素質的高低。稽查工作政策性和專業性都很強，需要稽查人員熟悉法律法規、精通稅收財務，具備較高的科學知識水平和運用現代科技手段的能力。大力培養復合型高素質的稽查人才，是知識經濟時代科技強稅的必然趨勢，稽查人員應當發奮學習，勵志圖強，切不可有絲毫懈怠。
31.按照教育培訓工作歸口管理、分級負責、注重實效的要求，加強稽查隊伍的整頓教育，開展政治、業務培訓。要提高重視政策思想教育和職業道德教育，特別是要增強教育的針對性和有效性，切實構筑拒腐防變的思想道德防線。要把法律知識教育放在業務培訓的重要位置上，強化稽查人員依法行政、嚴肅執法的意識。要不斷鞏固和發展整頓教育成果，按照政治堅定、思想敏銳、公正清廉、紀律嚴明、訓練有素、業務精通、作風優良的要求，努力造就一支堅強精干、能打硬仗的稽查隊伍。要大力表彰稽查隊伍中涌現的先進典型，鼓舞斗志，弘揚正氣，樹立稽查人員的良好形象。
32.完善稽查的自律機制和他律機制。各級稽查局要根據總局廉政建設的總體部署，從源頭上預防和治理腐敗現象。要充分發揮紀檢、監察機構的監督作用，促進稽查執法的公正、廉潔、文明、高效。
33.建立符合稽查工作特點的選人用人機制。適時實行稽查人員資格考試制度，嚴格把好稽查隊伍的入口關。堅持凡進必考(考試、考核)的原則，優化結構，強化素質，明確任職資格，實行競爭擇優，切實做到能上能下、能進能出，促進優秀人才脫穎而出，激勵稽查人員不斷開拓進取，保持稽查骨干的相對穩定。
34.逐步建立稽查人員業務等級制度。首先建立主辦稽查員制度，突出主辦稽查員在辦案中的主導地位和主要責任。要把主辦稽查員的任職條件、權利義務、晉升淘汰等事項作出規定，切實做到能者上、平者讓、庸者下，優勝劣汰，有利于克服論資排輩，促進競爭激勵機制，形成權責統一、監督有力的稽查辦案制度。
35.加強稽查局領導班子建設，大膽起用年輕干部。稽查局長應當由政治強、作風硬、業務熟并具有較強組織能力的干部擔任。稽查局長實行“一崗雙責”，對業務工作和思想工作負總責。稽查局實行內部輪崗制度，分管副局長、各內設機構負責人以及業務骨干都要適時進行崗位輪換，以促進稽查隊伍綜合素質的迅速提高。
36.建立健全稽查獎勵、保障機制。盡快建立查辦大案要案的獎勵制度，對辦案有功人員要給予表彰和獎勵。對因辦案受到報復陷害等不公正待遇的人員，要切實加以保護。要把解決干部的實際困難與思想政治工作結合起來，解除他們的后顧之憂，促進他們工作的積極性。
七、完善經費和裝備保障機制，增強稽查工作的科技含量。
37.建立稽查辦案經濟保障機制。財務部門編制稽查辦案經費預算方案時，要充分征求稽查局意見。稽查辦案補助經費和其他來源的辦案經費統一納入預算管理，分配方案由稽查局提出，由財務部門審核，報本級稅務局領導批準。稽查辦案經費必須嚴格按照總局規定的范圍使用。要經常檢查稽查辦案經費的使用情況，對挪作他用的，給予通報批評，并相應核減下期撥付數。
38.不斷提高稽查管理集約化程序。各級稅務機關要加大高科技投入，增加稽查工作的科技含量，按照“先進、適用、配套、經濟”的原則，配備查辦案件所必需的交通、通訊工具和技術裝備。要積極應用科學先進的稽查方法和技術手段，大力推進計算機在稽查領域的應用，加快稽查科學化、規范化、現代化進程。
八、鼓勵群眾舉報，加大輿論攻勢
39.切實保護舉報人的合法權益。對舉報人的身份和舉報內容應當嚴格保密，堅決防止因泄密而導致打擊報復事件的發生。對被舉報人打擊報復舉報人的，稅務機關要依法提請有關部門予以追究。要根據舉報線索、事實的詳略、舉報的時效、對查明案情和追繳稅款的實際作用，合理衡量舉報人的貢獻大小，依照《稅務違法案件舉報獎勵辦法》規定給予適當獎勵。對舉報內容要慎重分析，區別對待；舉報有明確線索或有具體事實的，可先初查情況后再決定立案；舉報沒有明確線索或沒有具體事實的，可暫不予置理。對借舉報方式故意捏造事實，誣告陷害他人，或以舉報為名制造事端，干擾稅務機關正常工作的，依法移送有關部門處理。
40.通過各種新聞媒體，運用多種形式宣傳稅法和刑法涉稅條款，鼓勵廣大群眾同涉稅不法分子作斗爭，把這項斗爭建立在堅實的群眾基礎之上，打防結合，標本兼治，綜合治理，不斷擴大戰果。要選擇一些典型案例公開報道，以弘揚法制，擴大社會影響，震懾分化不法分子，教育鼓舞人民群眾。
“十五”時期，各級稅務機關要繼續圍繞當前稅務工作中心，以確保公正與效率為主線，以稽查體制改革創新為動力，以加強稽查隊伍建設為組織保證，扎扎實實地開展稽查工作，為全面實現稽查工作五年總體目標，把稽查事業推向前進打下堅實的基礎。
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